La primera prioridad es institucionalizar una relación que no ha sido normal. En caso de que se logre un acuerdo bilateral, sería un contrasentido jurídico para la UE mantener la Posición Común, asegura el experto en asuntos europeos Eduardo Perera
Por Jorge Luis Rodríguez González
Cuba podría dejar de ser una excepción en la política exterior europea. Así sucederá si el grupo de los 28 y la nación caribeña logran alcanzar un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación. Los primeros impulsos en ese sentido tuvieron lugar los días 29 y 30 de abril en La Habana, cuando representantes del gobierno cubano y de Bruselas acordaron una hoja de ruta, así como las bases y procedimientos que definirán una negociación que promete ser larga y difícil teniendo en cuenta los desencuentros y tensiones que han caracterizado los vínculos entre ambos actores.
Este encuentro tuvo lugar casi dos meses después de que Cuba aceptó la propuesta de la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Catherine Ashton —hecha el 10 de febrero—, con el objetivo de relanzar las negociaciones sobre la normalización de las relaciones.
El Dr. Eduardo Perera, profesor de Historia Contemporánea de la Universidad de La Habana, comparte con OnCuba sus valoraciones sobre el contexto en el que se producen estas negociaciones, la posición de las contrapartes, la significación política del instrumento al que se pretende llegar, así como sus alcances.
¿Por qué la Unión Europea decide dar impulso a un diálogo con Cuba, sobre la normalización de las relaciones, después de más de 25 años de distanciamiento?
Para responder esta pregunta, es necesario hacer alusión a la Posición Común, adoptada unilateralmente por el Consejo de Ministros de la UE en diciembre de 1996. Es el documento que desde la UE rige las relaciones de ese organismo con Cuba, y que no tuvo en cuenta las posiciones ni las sensibilidades de Cuba en torno a lo que plantea.
Este instrumento se ha mantenido vigente, con oscilaciones; ha tenido épocas en las que se revisado cada seis meses para ratificar su validez, otras una vez al año, también para ratificar su validez, y en los últimos tiempos ha dejado de ser revisado, incluso ni se ha invocado públicamente.
Hago esta referencia porque la causa fundamental de la decisión de la UE de entablar diálogo con Cuba tiene que ver con que sus países miembros se han percatado de la ineficacia de este instrumento para lograr los objetivos de política exterior que la UE se propone con Cuba.
La influencia que toda política exterior de un actor internacional puede ejercer lícitamente sobre otros actores internacionales, en el caso de la Posición Común, se ha vuelto totalmente inoperante. Los propios Estados miembros no la respetan. En estos momentos existe cooperación con Cuba, algo que de acuerdo con la letra de la Posición Común no debería existir.
En esencia, la Posición Común establece que hasta que en Cuba no haya avances en toda una serie de terrenos que tienen que ver con la percepción de la UE sobre la democracia, los derechos humanos, el estado del derecho, no habrá avances en la cooperación bilateral.
Sin embargo, desde 2008 ha habido avances en esa cooperación bilateral y hoy Cuba tiene esas relaciones, normales con la mitad de los miembros de la UE. Por lo tanto, algo ha cambiado.
Podríamos decir que hay un contrasentido. La Posición Común se mantiene y hay cooperación. Si hay cooperación es porque han cambiado las circunstancias. Entonces, ¿por qué se mantiene este instrumento? Es como una paradoja.
Pienso que los Estados miembros de la UE, impulsados por aquellos que tienen al respecto una poción más clara y que quizás tienen más intereses con Cuba, se han dado cuenta de la inoperancia de la Posición Común.
Lógicamente, influye el contexto internacional que también ha cambiado. En primer lugar, en 2008, se eliminaron las sanciones contra Cuba, adoptadas en 2003, cuando durante lo que se llamó primavera negra, se detuvieron y condenaron a prisión por distintas razones a 75 de los denominados disidentes. En 2005, fueron suspendidas en cuanto a su aplicación, pero se mantenían en vigor. Su aplicación quedó un poco a cuenta de la discrecionalidad de los Estados miembros de la UE, pero en 2008, después de varias negociaciones diplomáticas, fueron levantadas definitivamente. Este fue un primer paso que abrió la perspectiva para una cooperación con la Comisión Europea y un dialogo político con la UE.
El otro factor importante es el cambio de gobierno en Estados Unidos. Es cierto que la administración de Barack Obama no ha satisfecho las expectativas que creó con respecto a un cambio de política y de relación con Cuba, pero indiscutiblemente, el ambiente con Obama ha sido mucho menos enrarecido que el que predominó con el gobierno de George W. Bush. Incluso, la administración Obama, con respecto a la política de la UE con Cuba, ha mantenido una actitud menos invasiva, menos entrometida…Por ejemplo, en este mismo proceso de la UE de abrir negociaciones con Cuba, no conozco que haya habido alguna declaración oficial del gobierno de Estados Unidos pronunciándose en torno al asunto. En la época de George Bush, hijo, me parece que hubiera sido imposible.
Hay otro elemento que tiene que ver con la misión de Cuba en el Grupo de Río, la posterior constitución de la Celac (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños) y el protagonismo de la Isla en este espacio de concertación política.
Han influido también otras incidencias regionales como la adopción del acuerdo por parte de la OEA (Organización de Estados Americanos) de levantar la resolución que suspendía a Cuba de ese organismo, independientemente de que Cuba no quiera ingresar a él.
Estos son cambios regionales importantes. El cambio de percepción de la región con respecto a Cuba no puede ser soslayado por la UE. La UE tiene una relación con América Latina y el Caribe, muy defectuosa, y con muchos problemas, pero en la que Cuba debe estar vinculada porque forma parte de ese contexto regional.
¿En qué medida este impulso de establecer un diálogo con Cuba obedece también a los cambios experimentados en la Isla?
Lo que en Cuba se llama la actualización del modelo económico, los elementos recogidos en los Lineamientos de la Política Económica y Social, los cambios que se están produciendo en materia económica e incluso de organización institucional, también constituyen un factor fundamental que no pasa inadvertido para la UE, ni para el resto de los actores internacionales.
Este contexto interno en Cuba forma parte del mismo paquete. La UE valora todos estos elementos en el marco de lo que constituye su plataforma de intereses con Cuba y su concepción en el sentido de que hay una liberalización interna en Cuba, incluso con respecto al exterior. Hay un cambio en la concepción de la forma en que funcionan las cosas en Cuba. Creo que es lo que como balance saca la UE, lo que a ella realmente le interesa.
A su juicio, ¿cuáles serían los alcances del acuerdo a negociar en La Habana?
Creo que sería un acuerdo modesto comparado con otros que la UE tiene firmado con contrapartes internacionales. Pero eso puede ser a la vez una de sus garantías de éxito
Cuba y la UE llevan 26 años de relaciones, pero hasta hoy no se ha concretado un instrumento jurídico que le dé soporte a esas relaciones. Pretender que la primera vez que van a haber negociaciones se intente llegar un acuerdo del mayor calado posible, sería un error de cálculo de ambos actores.
Por eso, estimo que lo que se negocie va a ser, en primer lugar, un acuerdo modesto que en esencia institucionalice las relaciones entre Cuba y la UE, sobre todo las que se han construido paulatina pero solidamente desde 2008, cuando fueron levantas las sanciones. Por ese camino viene.
Y en caso de que se logre el acuerdo, este podría dejar la puerta abierta para la profundización ulterior de los términos que se negociaron antes. Es lo que en otros instrumentos de la UE existe bajo la formula de lo que los europeos llaman cláusula evolutiva, que reconoce que los acuerdos pueden evolucionar hacia un instrumento de mayor calado. No dudaría que se deje abierta esa puerta.
Pero para empezar, es una opción muy inteligente institucionalizar lo que ya está y no pretender que el primer paso supere la escalera completa. Se trata de ir escalón por escalón.
¿Cuáles cree son las prioridades de la UE y cuáles las de Cuba, en la reanudación del diálogo bilateral?
La primera prioridad es normalizar la relación, la que en estos 26 años no ha sido normal debido a muchos factores. En primer lugar, porque ninguno de los dos actores es normal. La UE es una organización internacional, no un actor estatal —por más que algunos traten de presentarla casi como tal— que intenta mantener una proyección internacional común con muchas fallas y limitaciones, sobre todo ahora que enfrenta una crisis. Como es lógico, cuesta mucho trabajo concretar posiciones que representen el consenso de los 28 Estados miembros.
Cuba, por su parte, aunque suene un poco raro, tampoco es un actor normal. Te explico con dos elementos. Primero, Cuba es un país subdesarrollado, del tercer mundo. Sin embargo, tiene índices económicos y sociales de país del primer mundo en áreas como salud, educación, envejecimiento poblacional. Si revisas el Índice de Desarrollo Humano de la ONU, verás que Cuba está muy bien posicionada en esas estadísticas.
Otra razón por la que considero la cualidad especial de Cuba es que este país ha significado a los largo de su historia post revolucionaria, un desafío geopolítico para la hegemonía regional de Estados Unidos. ¿Qué actor con las condiciones económicas y sociales de Cuba se opondría a EE.UU. de la manera que lo ha hecho en estos 55 años? Desde este punto de vista tampoco es un actor normal. Por tanto, no se puede pretender que su relación con un actor del primer mundo como la UE sea normal teniendo en cuenta estas características y las propias de la UE.
Explico todo esto para que se entienda por qué me refiero a normalizar la relación. Y normalizarla es establecer entre ambas partes una relación que para ninguno de ellos sea discriminatoria comparada con la que cada uno de ellos mantiene con otros actores internacionales. Esto no quiere decir que no vaya a existir conflictos en el futuro. Por el contrario, las relaciones más normales que pueda haber en el mundo tienen conflictos internos, pero lo que no puede suceder es que exista una relación regulada solo por un instrumento unilateral.
Una vez que se llegue a un acuerdo, este puede facilitar mucho la vida de los dos actores en su vínculo diario.
Para ambos, quizás más para Cuba, es prioritario desde el punto de vista político. Cuba es el único país de América Latina que no está vinculada a la UE por un instrumento jurídico, y además uno de los escasos países que se encuentra en la misma situación a nivel mundial.
Esto es un problema, porque la ausencia de un acuerdo se evalúa a partir de la imagen que eso crea. Muchos se preguntan ¿por qué no hay acuerdo con Cuba? ¿La situación de Cuba es tan excepcional a nivel mundial como para que no amerite tener un acuerdo con la UE? Sobretodo sabiendo cuáles son los motivos que la UE esgrime, y cuando la UE tiene acuerdos con países en el mundo que tienen situaciones de democracia y derechos humanos bastante deplorables.
Entonces, es una situación de discriminación. Eso le da relevancia al valor político que pueda tener la firma de este acuerdo para Cuba.
Para la UE también tiene este mismo valor porque ellos le dan mucha relevancia al dialogo político con sus contrapartes, independientemente de cuáles sean los resultados de ese diálogo. Y la UE quiere mantener un dialogo político con Cuba como vía de influencia sobre la situación interna, sobre la forma en que funcionan la economía, la política y las instituciones en la Isla.
Por otra parte, la UE hace un uso político de la cooperación al desarrollo que ofrece a los países del tercer mundo, la condiciona políticamente, y Cuba no puede distraerse de ese matiz.
Entonces, ¿el acuerdo no tiene un valor económico?
Eso no quiere decir que el acuerdo al que se llegue carezca de un valor económico. En el fondo lo tiene, porque al institucionalizar las relaciones, va a reconocer la cooperación existente, y probablemente, abra vías para nuevos proyectos y financiamientos de cooperación. No obstante, este tipo de acuerdo carece de un protocolo financiero, no hay una planificación de recursos en la que se consigne que a Cuba se le van a otorgar una cantidad determinada de millones de euros durante un período de tiempo.
Pero, al institucionalizar la relación, puede tener un valor en este sentido, porque Cuba podría tener acceso al Banco Europeo de Inversiones. Para ello es indispensable un requisito previo: ser signatario de un acuerdo bilateral con la UE.
Tampoco hay que esperar que sean fondos multimillonarios, pero son importantes para determinados tipos de proyectos, fundamentalmente de infraestructura, muy privilegiados por el Banco Europeo de Inversiones. En el contexto actual, en el que Cuba ha expresado públicamente que la inversión extranjera es un factor de desarrollo, esto puede ser un elemento adicional para ganar en lo económico.
Existe otro elemento económico y a la vez institucional. El hecho de tener un acuerdo con la UE posibilita que cualquier trámite que se vaya a realizar como parte de ese acuerdo fluya más rápido en las instituciones de la UE.
Si no existe el acuerdo, cualquier proyecto tiene que pasar por una cantidad increíble de escalones para ser aprobado. Cuando existe el acuerdo, todas las aprobaciones se remiten a ese acuerdo, y el proceso fluye más rápido.
Aunque tampoco se puede esperar que un aumento de los fondos de cooperación pueda resolver la situación económica de Cuba.
Supuestamente la UE llegará a estas negociaciones con una postura unitaria de sus 28 miembros. Sin embargo, países como Alemania, Polonia, la República Checa y Suecia, están reacias a dejar atrás la Posición Común. ¿Podría esto significar algún añadido a lo que de antemano ambas partes pretenden negociar ahora?
Una particularidad de esta negociación es que se hará manteniendo vigente la Posición Común. Es muy particular, porque incluso en los pasillos de las instituciones de la UE la Posición Común está erosionada. Prácticamente los Estados miembros no la cumplen. No ha funcionado, ni tenido efectividad, pero es un instrumento que la UE tiene en su poder.
Por la forma en que la UE opera, sus miembros tendrían que votar por unanimidad para eliminar la Posición Común, y ello implicaría reconocer que han cometido un error o que la época ha cambiado de manera radical. Pero no lo pueden hacer porque no hay unanimidad para cambiar esa política, aunque tampoco para mantenerla. Es decir, los europeos están encerrados en un callejón sin salida.
Llama la atención la apertura de esta negociación cuando está vigente la Posición Común. Indica probablemente una posición más pragmática de Cuba. Con esto no quiero decir que Cuba acepta la Posición Común. Estoy seguro que la Isla no la acepta ni la aceptará jamás. Lo que pasa es que se entiende que si el acuerdo llega a concretarse, sería el golpe de gracia de la Posición Común.
Creo que eso está en el cálculo de la postura cubana que la hace, no solo más pragmática, sino más flexible que la postura de la UE, que a tenor de este proceso ha hecho declaraciones de que nada va a cambiar su posición. Habrá que ver. Porque en caso de que se logre el acuerdo sería un contrasentido jurídico para la UE mantener ambos instrumentos.
La Posición Común establece que mientras no haya avances en Cuba en temas como democracia y derechos humanos, por ejemplo, no habrá avances en la cooperación bilateral, pero si se negocia un acuerdo y todas las instituciones de la UE lo aprueban, ¿cómo podrán mantener la Posición Común si el propio acuerdo ya es un avance de la cooperación? Sería una aberración jurídica, eso no podría sustentarse.
Por otra parte, con la UE siempre hay que estar claro. A pesar de que se presente englobando a todos los actores y dando una imagen común, en procesos como estos hay que tener en cuenta las posiciones de sus miembros y el balance de poder entre ellos.
El pasado 10 de febrero, todos los países europeos votaron a favor de iniciar el diálogo con La Habana, pero se sabe que algunos van a tratar en la negociación de introducir ruido. ¿Cómo lo van a hacer? Cuba no negocia con todos los países a la vez. Cuba va a dialogar con el equipo negociador del Servicio Europeo de Acción Exterior, pero el texto de acuerdo tiene que ir a los Estados miembros y después en un futuro al Parlamento Europeo, y ahí es donde se puede complicar.
En algún momento usted afirma que la Posición Común no es invocada por los países miembros de la UE, y en otro dice que si resultara un acuerdo bilateral con Cuba, sería el golpe mortal de ese instrumento. ¿Cuál es la utilidad o la vigencia que tiene exactamente en estos momentos?
Es un instrumento de presión. Ellos saben que disgusta y genera a Cuba una sensibilidad muy particular. Además, está en vigor, no ha sido derogado, y en cualquier momento los Estados europeos podrían empezar a invocarla y considerarla su documento rector para el caso de Cuba.
Recientemente, trascendió que la UE y Estados Unidos negocian un Acuerdo de Libre Comercio. ¿Podría este hecho y la negociación de un acuerdo de Diálogo político y de cooperación de Bruselas con La Habana influir en un cambio de política de Washington hacia la Isla, aunque sea leve?
Veo a la UE en una posición muy endeble para influir sobre Estados Unidos, mucho menos en la política hacia Cuba. En Estados Unidos Cuba es un tema de política interna más que de política externa. En más de 50 años de bloqueo contra Cuba, todas las evidencias de que esa es una política errada, contraproducente y que además afecta al empresariado estadounidense, no han bastado para que Estados Unidos cambie esa política. Por tanto, un acuerdo modesto entre Cuba y la UE no puede llevar a un cambio de esa naturaleza. Yo no lo veo.
Otro ejemplo: Estados Unidos tiene a Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo; la UE, no. Y eso no ha tenido ninguna influencia.
La UE tiene un déficit de influencia internacional por más importante que parezca. Tiene una talla muy grande desde el punto de vista económico y comercial, con cabezas muy visibles y pesos pesados en el comercio internacional, como Alemania, y en ese sentido hay que contar con ese organismo. Pero no sucede lo mismo en materia de política.
Desde el punto de vista político y moral, el acuerdo con la UE más bien puede sumarse a la lista de acciones a nivel internacional que dan un golpe adicional al bloqueo.
Por otra parte, Cuba negociará con las instituciones europeas, no con las empresas que van a comerciar con ella. Cuando mañana una compañía europea que haga un proyecto con Cuba como parte de ese acuerdo, viole las disposiciones del bloqueo, el gobierno norteamericano la va a sancionar. No creo que el acuerdo a alcanzar con la UE, sea capaz de resolver esa contradicción.
Además, a pesar de que la política de la administración de Obama puede ir de lo no intromisivo a lo permisivo en el caso de las negociaciones de Cuba con la UE, todavía esta por ver si Washington va a hacer algo desde ahora hasta que el acuerdo se concluya. Puede promover acciones que no involucren directamente al gobierno norteamericano, pero sí sean estimuladas por él.
Uno de los riesgos que tiene la negociación del acuerdo es que será prolongada. Si es a favor de lograr un acuerdo mesurado, exitoso, bien pensado, que satisfaga a las partes, no hay problema. Pero teniendo en cuenta la vulnerabilidad que ha caracterizado los vínculos de la UE y Cuba, y su relación con determinadas coyunturas, mientras más larga sea la negociación, mas vulnerabilidad hay a esas coyunturas.
No se puede desconocer tampoco que estas negociaciones tienen enemigos tanto en Europa como fuera de ella.
Foto: tomada de Cubadebate