En la larga historia de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, los acuerdos alcanzados entre los presidentes Raúl Castro y Barack Obama no tienen precedentes ni en su forma, ni en su contenido, ni en su envergadura. Fue sintomático de la nueva etapa que se vive que las negociaciones culminaran con dos hechos novedosos: la conversación telefónica entre ambos del 16/12 y la simultaneidad de las alocuciones televisivas del 17/12.
Es como si los dos primeros mandatarios quisieran demostrar a sus respectivas naciones y a toda la opinión pública mundial su voluntad expresa de dejar atrás las desavenencias que habían separado a sus gobiernos desde el 3 de enero de 1961, en que Washington rompió las relaciones diplomáticas existentes. Sus efectos se harán sentir en los próximos años no sólo a nivel de los vínculos bilaterales cubano-estadounidenses, sino al de las situaciones domésticas de ambos países, al de las relaciones hemisféricas y, posiblemente, a nivel global. Se ha pasado del deshielo incipiente al que apuntamos en un trabajo anterior, a un viraje radical en las relaciones.
Lo primero a significar es la propia negociación diplomática. Fue una negociación que, a pesar de producirse entre dos antagonistas cercanos y asimétricos, cuyo conflicto se ha enconado a través de los años, llevó a un resultado de “ganar-ganar”. Es decir, ambas partes lograron los resultados que se querían, para lo cual no titubearon en hacer concesiones mutuas. Obviamente, fue más difícil para el Presidente Obama que para el Presidente Raúl Castro.
Tanto los dos mandatarios como sus equipos negociadores encontraron una solución creativa y práctica al problema de sus ciudadanos detenidos en cárceles del otro (tres de los Cinco Héroes y Alan Gross), asunto que constituía un obstáculo aparentemente infranqueable, sin que ninguna de las dos partes sufriera daños políticos o perdiera prestigio. Me refiero en particular al caso del estadounidense. En la avalancha de comentarios críticos que se ha destapado en medios de derecha en Estados Unidos, el tema de haber liberado a los agentes anti-terroristas cubanos apenas ha figurado, en contra de lo que auguraban todos los especialistas. Esto es remarcable.
En lo que pudiéramos llamar el núcleo duro de lo acordado, que es un viraje radical en las relaciones, hubo no sólo creatividad y realismo, sino audacia. La mayor parte de los especialistas de ambos países siempre habíamos creído que la normalización de relaciones diplomáticas debía ser el colofón de un proceso más o menos prolongado durante el cual se debía levantar el bloqueo, eliminar a Cuba de la lista de estados terroristas y cesar las actividades subversivas contra el gobierno cubano. También había cuestiones que los norteamericanos hubieran preferido resolver antes de restablecer las relaciones diplomáticas, verbigracia la compensación por las propiedades norteamericanas nacionalizadas al principios de la Revolución.
De hecho, la Ley Helms Burton proclama, en uno de sus artículos, que “la solución del problema de las propiedades nacionalizadas” es condición sine qua non para la normalización de las relaciones. El texto se puede hallar en la Sección 207(5)(d) de la ley que reza: “Es el sentir del Congreso que la solución satisfactoria de las reclamaciones de propiedad por un Gobierno cubano reconocido por los Estados Unidos continúa siendo una condición esencial para el restablecimiento total de relaciones económicas y diplomáticas entre los Estados Unidos y Cuba.” Aunque en el léxico legislativo del país vecino el término “sentir del Congreso” no es vinculante, constituye una importante restricción legal a lo que puede hacer el Ejecutivo. Al Obama dar el paso que dio, se ha enfrentado directamente a este texto de la Ley.
De ahí la importancia de que los presidentes y sus equipos negociadores hayan invertido el proceso y han comenzado por el final: el restablecimiento de las relaciones diplomáticas como primer paso hacia la eventual normalización.
Lo decisivo, desde el punto de vista cubano, es que, de un golpe, Washington ha reconocido la legitimidad del gobierno cubano –de eso se trata cuando se establecen relaciones diplomáticas– lo que posibilita avanzar en cualquier negociación con Estados Unidos que sea del interés nacional, incluido, por ejemplo el de la devolución del territorio ilegalmente ocupado por la Base Naval de Guantánamo. Por otra parte, las medidas anunciadas por el Presidente Obama respecto a la eliminación de Cuba de la lista de Estados promotores del terrorismo del Departamento de Estado y en materia de sanciones, aunque no eliminan el mal llamado “embargo”, le quitan considerable presión a la economía cubana y abren una grieta en el bloqueo que podría comenzar a ampliarse a medida que se avanza.
De lo que se trata técnicamente, es del restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre los dos Estados que las tuvieron anteriormente. Esto se diferencia jurídicamente de lo sucedido entre Estados Unidos de una parte y China y Vietnam de la otra en su momento. Tanto en uno como en el otro, se crearon estados nuevos, la República Popular China (RPCh) en 1949 y la República Democrática de Vietnam en 1954. En el primer caso Washington no reconoció al nuevo gobierno en Beijing surgido de la Revolución China y mantuvo relaciones diplomáticas con la República de China, que se estableció en Taiwán. El reconocimiento y establecimiento de relaciones diplomáticas con la RPCh sobrevino después de un largo período de acercamiento iniciado con la visita secreta de Henry Kissinger a China en 1971 y visitas a Beijing de los Presidentes Richard Nixon en 1972 y Gerald Ford en 1975.
En el segundo, producto de la división del país durante la Conferencia de Paz de Ginebra sobre Indochina, lo que es hoy la República Socialista de Vietnam (RSV) quedó dividida en dos estados, uno en el sur y otro en el norte. El gobierno norteamericano reconoció al gobierno del sur establecido en Saigón (hoy Ciudad Ho Chi Minh). Sobrevino la larga guerra entre ambas partes, con Estados Unidos jugando cada vez un papel mayor como aliado de Vietnam del Sur. En 1995, veinte años después de finalizada la guerra en 1975 y reunificado el país, Estados Unidos reconoció a la RSV y estableció con ella relaciones diplomáticas después de 20 años en 1995.
En el caso cubano, Washington sí reconoció al gobierno surgido de la Revolución el 7 de enero de 1959, lo cual garantizaba, entre otras cosas, que los acuerdos y tratados entre ambos estados seguirían vigentes. Sin embargo, para fines de 1960, la administración de Eisenhower decidió que estaría en su interés la ruptura de relaciones, como parte de una ofensiva total contra Cuba, que incluía la invasión de Playa Girón, las sanciones económicas ilegales y los intentos de subversión, entre otros. Con total franqueza, la Embajada en la Habana así lo explicó:
“La ruptura de relaciones significaría menos y más lenta inteligencia sobre Cuba. Tal acción, sin embargo, avanzaría el objetivo de E.U. de asegurar un cambio en el Gobierno cubano, en la medida que señalaría al pueblo cubano y al mundo nuestra conclusión de que el régimen de Castro no es un Gobierno representativo de Cuba, pondría a E.U. en una mejor posición para reforzar y estimular la oposición cubana, abriría el camino para medidas económicas y de propaganda más vigorosas que no serían consistentes con las relaciones diplomáticas, y eliminaría la distracción que crea a la política de E.U. el intento por mantener una misión diplomática en Cuba bajo las circunstancias existentes.”1
Desde el punto de vista estrictamente jurídico, el restablecimiento de los lazos diplomáticos por tanto, le resta fundamento a toda la política agresiva contra Cuba que incluya el bloqueo, las acciones subversivas y la inclusión de nuestro país en la lista de Estados promotores del terrorismo. Debe insistirse, sin embargo, que no se debe confundir este paso con la normalización de relaciones, aunque sí facilita el complejo y previsiblemente largo camino hacia ese objetivo.
En el mismo tendrán que enfrentarse y resolverse numerosos temas, como lógicamente debe ser entre países vecinos. Comenzar por las relaciones diplomáticas tiene implicaciones legales, como se insinúa más arriba en la cita del documento de la Embajada en la Habana, que obliga a ambas partes a determinados comportamientos que deben ajustarse a los establecido en el Derecho Internacional Público, verbigracia la Carta de la Organización de Naciones Unidas y las Convenciones de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y sobre Relaciones Consulares, sobre las cuales pienso volver en un ensayo que preparo para el blog Catalejo de Temas. Por ahora sólo debe apuntarse que esos tres documentos han sido firmados y ratificados por los dos Estados y establecen como principios inamovibles los de la igualdad soberana y de no intervención en los asuntos internos de otras naciones. Cuando se establecieron lazos a nivel de Secciones de Intereses en 1977 se hizo sobre la base de las Convenciones de Viena.
El levantamiento de las sanciones económicas extraterritoriales unilaterales e ilegales es un proceso que corresponde resolver a Estados Unidos a fin de cumplir con resoluciones de la ONU. Es cierto que enfrenta serios obstáculos al interior del sistema político norteamericano. Sin embargo, no deben olvidarse varios factores. En primer lugar que los partidarios de mantener el bloqueo en el Congreso no son una mayoría. Son una minoría bloqueadora, que no es lo mismo. Por otra parte, es un error ver este asunto como uno de los que separan al Ejecutivo demócrata del Congreso republicano. Muchos legisladores de ambos partidos son favorables al levantamiento del bloqueo. Queda por ver qué efecto tendrían sobre la correlación de fuerzas en el Poder Legislativo los siguientes nuevos factores en esta ecuación: Obama es el primer presidente que se ha pronunciado abierta y públicamente por el levantamiento del mal llamado embargo; ha instruido a su equipo en la Casa Blanca a trabajar con el congreso para levantarlo; las medidas económicas anunciadas lo quiebran o amplían las excepciones en algunos temas muy importantes como viajes, relaciones bancarias, telecomunicaciones, compras de productos agrícolas y remesas; y el efecto estimulante de las medidas para otros sectores y para los estados que se beneficiarán y sus legisladores. Por lo pronto le quita presión a la economía cubana y favorece su proceso de actualización del modelo.
Pero no hay que llamarse a engaño, para que Cuba y Estados Unidos pasen de una relación económica, comercial y financiera signada por el bloqueo a una normal pasarán varios años. Y ello puede ser favorable para el pueblo y el gobierno cubanos, pues permitirá un proceso de adaptación gradual, que es el escenario más conveniente a nuestros intereses.
Aquí es aplicable algo que el Presidente Raúl Castro dijo al referirse a los éxitos de la política exterior cubana en el 2014:
“Nadie en el mundo puede negar la destacada ejecutoria internacional de Cuba en el año que culmina. El reto que tenemos por delante los cubanos es muy grande: Hay que situar la economía a la altura del prestigio político que esta pequeña isla del Caribe ha conquistado gracias a la Revolución, al heroísmo y a la capacidad de resistencia de nuestro pueblo. La economía es la principal asignatura pendiente y tenemos el deber de encarrilarla definitivamente hacia el desarrollo sostenible e irreversible del socialismo en Cuba.”
(Continuará en la tercera y última parte)
Notas:
1 Department of State, Foreign Relations of the United States, 1958-1960, Volume VI, Cuba, United States Government Printing Office, Washington D.C., 1991, Documento 623 (Despacho de la Embajada en Cuba al Departamento de Estado págs. 1183-1184. En mi libro inédito “Diplomacia Imperial y Revolución. Estados Unidos ante la Revolución Cubana 1959-1960: Del Reconocimiento Reticente a la Ruptura Ominosa”, he analizado el proceso que llevó a la ruptura de relaciones diplomáticas.